북한/행정구역

남북 분단 이후 북한 정권이 변경한 행정구역이다. 대한민국 정부는 법적으로는 이를 인정하지 않으며, 공식적으로 해방 당시, 즉 1945년 8월 15일 당시 행정구역[1]을 일부 수정하여 사용하고 있다. 그러나 한국 정부기관조차 이북5도위원회 행정구역과 이 행정구역을 혼동하는 오류를 저지르는 경우가 있다. 이북5도위원회 문서 참조.

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1952년 12월에 군면리 대폐합으로 행정구역을 개편할 때 면을 전부 폐지하고 군 중심인 리를 그 군의 이름을 딴 읍으로 개칭하였다. 성인 인구가 400명 이상이고 로동자(노동자) 비중이 65%이상인 어촌, 광산, 공장 등이 있는 곳을 로동자구라 했다. 이게 일부 북측 건물 소재지에 읍까지만 기록된 이유다.

남측 구(區)에 해당하는 개념은 구역(區域)이라 지칭하는데, 광역 단위에서는 평양(19), 남포(5), 라선(2), 개성(2)에 있고, 기초 단위에는 과거 직할시까지 올라갔던 청진(7), 함흥(7)에 있다. 전에는 이외에도 직할시 승격 이력이 없는 신의주시에도 1989년 12월 강안구역, 남구역, 광명구역 등 3개 구역이 설치되었으나 1991년에 폐지되었다. 직할시 승격 이전 라진시에도 1973년 8월 남산구역, 신흥구역, 관해구역 등 3개 구역이 설치되었으나 1년도 지나지 않은 1974년 5월 도로 폐지되었다. 북측은 직할시(특별시) 내 구역과 일반시 내 구역을 동급으로 간주한다.

북측 '지구'는 각 도 직할 행정구역이며, 시/군과 동급인 행정 단위다. 그러나 지금은 존재하지 않는 것으로 추정된다. 과거에 평안남도 득장지구와 함경남도 금호지구, 라선시 라진지구·선봉지구가 있었으나, 득장지구는 아예 폐지되었고, 금호지구는 2023년 금호군으로 개편된 것으로 추정된다. 라진지구와 선봉지구는 2020년 라진구역과 선봉구역으로 변경되었다. 마지막 있던 운곡지구는 2021년 보도에서 폐지된 듯한 정황이 있고 2024년 북한 내부 지도에서 표시되지 않아 폐지된 것으로 추정된다.

남측(대한민국)과 비교해 보면 다음과 같다.

하지만 이걸 곧바로 ((인민)반을 제외하고) 남측 4단계, 북측 3단계 행정구역이라고 대입하기 곤란한 면이 있다. 북측도 읍, 로동자구, 동, 리 아래에 남측 통에 대응되는 지구와 반(행정구역)인 '인민반'과 와 생산/사업단위 산하 “작업반”을 한 기층 당세포로 편성하기 때문이다. 도 산하 지구와 이름만 같은 다른 단위며 대략 인민반 10개(의사 한 명이 담당하는 단위인 5~8개 인민반일 수도 있음)를 한 개 지구로 관리한다고 한다. 애초에 남측보다 교통이나 통신 여건이 좋지 않은데 덜컥 한 단계를 삭제해버리면 문제가 생길 수 있기 때문이다.

북측은 리를 기준으로 협동농장을 구성하고 그 관리위원장이 리사무장을 겸하기 때문에, 남측 리보다 규모가 큰데다가 이촌향도 현상이 적게 일어나 북측 리 하나가 남측 면 하나의 인구와 맞먹는 경우가 허다하다. 소학교, 고급중학교[2], 인민병원, 문화회관이 리마다 설치된 것도 남측의 농협조합이 구성된 읍면에 해당한다고 보는 것이 더 옳을 수 있다. 안 그래도 이들 위상이 리보다 면에 더 가깝다는 것을 반증한다.

참고로 북측 '읍'은 남측 읍과 달리 오로지 군소재지에만, 군 이름을 따서 지정한다. 따라서 군소재지가 옮겨가면 읍도 바뀐다. 대표적인 사례가 백암군으로, 군소재지가 舊연암로동자구로 옮겨가면서 연암로동자구는 백암읍이 되고, 舊백암읍은 백암로동자구로 바뀌었다. 1961년까지 강원도 철원군 마장읍 1개 예외가 있었으나 안협읍내로 이전하며 철원읍으로 바꿔 사라졌다.

나무위키에는 북측 시·군 문서에 '시청', '군청' 소재지라고 표기하거나 '인민위원회 소재지'라고 표기하는 경우가 많지만, 실제 북측 문헌은 '시소재지', '군소재지'로만 나타낸다. '시청 소재지'는 차라리 남측의 대북연구에서도 쓰는 덜 어색한 표현이지만, '인민위원회 소재지'는 나무위키, 위키백과만 쓰고 관련 연구자도 안 쓴다. 이는 한국 같은 민주적인 국가에서나 있는 선출된 사람이 지역을 경영하는 사례를 그냥 대입시킨 서술이다. 위키백과나 나무위키에서 미국, 중국, 일본, 영국, 프랑스처럼 보통 국가는 그 나라의 행정구역을 그대로 사용하지만, 북측 행정구역만 이런 국가와 비교하면 보기 불편하고 깔끔하지 못한 현실이라 그런지, 아예 실제 북한과 무관한 틀린 표현이라 수정을 해도 어느새 다시 복원되는 사례가 빈번하다. 그러나 세계 다른 국가를 편집하는 관행을 따르려면 이렇게 '인민위원회 소재지' 같이 실존하지 않는 표현이 부적절한 면이 있다. 차라리 튀르키예 관련 문서마냥 고유명사를 한국식으로 표기하려면 그냥 '도청 소재지'라고 하며 후술하듯 그걸 기관들이 모인 개념으로 정의하는 것이 더 정확하다.

시장은 '시당', 도지사는 '도당', 구청장은 '구역당'의 책임비서가 가장 비슷하다. 각급당은 각 지역을 책임지고 영도할 권한을 가지며, 행정 상의 결정이나 계획 같은 실무까지 담당한다. 위원회라는 것을 강조하기 위해 '당위원회'라고 부르기도 하며, 책임비서는 시대에 따라 규정상 '위원장'으로 불리기도 한다.

게다가 '소재지'라는 개념도 점에 가까운 개념으로 나타낼 수 있는 평범한 국가와 상당히 다르다. 중심지라는 의미의 인민위원회 소재지라는 표현 자체가 틀렸다. 노동신문 같은 북한 신문에도 이런 기관은 소재지에다가도 어떤 사업을 하는 별도의 기관으로 묘사된다. 더욱 나무위키에서 틀린 부분이 많은 것은, 북한에서 어떤 행정구역의 중심을 나타내는 '소재지'란 단순히 관청이 모여있는 곳이 아니라 중심지라는 뜻이라는 것이다. 예를 들면 "남포시 온천군 소재지에 자리잡은 룡강온탕원은 조선의 온천, 약수들가운데서 광물질이 제일 많은 염화온천이다."라고 하는 식이다. 관청이나 점으로만 행정구역 중심지를 나타내면 틀리게 된다. 북한 시골에 있는 로동자구, 리를 위성 사진으로 확인하면 영생탑이라는 구조물을 거의 필수적으로 설치하고 있는데, 관청들이 모여있는 곳에 그 구조물이 설치되어 있다. 이렇게 북한의 실제 모습을 파악하지 못한 채 꽤 많이 편집되었다.

인민위원회는 정부와 의회가 섞여있긴 하지만 굳이 따지면 의회에 더 가깝다. 주민이 직접 뽑는 남측 지자체장과 달리 북측 인민위원회 위원은 인민회의에서 간선으로 뽑혀 인민위원회 위원은 헌법상 모두 대등한 관계이기 때문이다. 심지어 동아일보 주성하 기자가 여러 도당 책임비서를 맡던 행정 능력이 매우 뛰어나 숙청당한 간부 조세웅에 대한 일화를 다룰 때는 '평안북도 2인자'를 당의 조직비서라고 꼽기도 하였다. #

《조선향토대백과》를 검색할 수 있는 북한지역정보넷에서 '소재지'를 검색하면 '평산읍 소재지', '증산로동자구 소재지', '리 소재지' 소재지가 있는 마을을 뜻하는 '소재지마을'이라는 표현만 있지 '인민위원회 소재지'는 전혀 없다. "구역 소재지는 송신이동이다."라는 표현도 있다. # 그 외에 《조선지리전서》는 "구역, 군 소재지는 도시와 농촌을 련결시키는 정치, 경제, 문화의 거점으로 꾸려지고 있으며"라는 표현을 쓴다. # 조선관광 홈페이지는 "신의주는 평안북도의 소재지이며 국경관문도시이다."라는 표현을 쓴다. 한편 위상이 도급인 도시와 관련한 로동신문 2018년 9월 1일 보도에서 "시소재지로 흐르는 라진천"라는 표현도 있다. 통일부 북한자료센터의 북한자료도 '소재지'라는 문자열을 검색하면 같은 표현을 씀을 알 수 있다.

단일한 관청이 북한에는 없고 그 기능이 분산되기 때문으로 추정된다. "북한 광역행정의 공간과 도급 행정기관 이해하기: 평안남도를 중심으로"라는 논문에서는 "평안남도의 도청기관이라고 할 수 있는 평안남도 도인민위원회와 도 협동농장경리위원회('농촌경리위원회'의 오기로 추정된다. '협동농장경리위원회'는 군을 담당하지 도를 담당하지 못하기 때문이다.)는 평성시에 소재하고 있다."라고 표현하였다. 물론 '도청소재지'라는 표현을 한국 연구자들도 쓰지만 처리해야 하는 행정 서류를 최종 승인하는 기관들이 모인 곳이라는 의미라고 한다. 출처(pdf) 그나마 하부 조직을 무력화시키는 중앙의 통제에 집중하지 않는 평범한 국가라면 단일 관청의 위치로 중심지를 나타내겠지만 북한은 아주 특이하게 기관들이 모여있는 곳을 소재지라고 부른다. 다만 공산권 국가에서는 베트남어 위키백과의 하노이 문서 같이 중심군(Quận trung tâm)이라는 개념으로 '중심지역'을 나타내는 경우도 있다. 그래도 여기는 인민위원회가 역할이 크기에 그 청사의 주소도 같이 나타낸다.

인민위원회와 농촌경리위원회는 집행을 주로 담당할 따름이지 전반적인 정책은 당위원회의 통제를 받는다. 심지어 인사까지 당위원회의 역할이다. 북한은 '공무원의 정치적 중립'이라는 개념은 없으며 당이 우위에 있기 때문이다. 중국같이 당정이 약간이라도 분리된 것이 아니라 인민위원회는 거의 껍데기에 불과하다. 그래서 북한에서 도지사가 누구냐고 물으면 탈북민과 대북연구자들은 '도당 책임비서'라고 하지 '인민위원회 위원장'이라고 하지 않는다. 자세한 사항은 인민위원회 문서 참조.

그나마 중국은 당위원회가 시정부 청사에 있기도 하나 북한은 당위원회와 인민위원회가 아예 청사가 분리되어 있다. 한국의 시청/도청을 2~3개 정도로 쪼개 놓았다고 비유할 수 있다. 당위원회의 권한은 공장·기업소 등 생산기관에 대한 지도를 포함한다. 북한 주민이 강제로 가입되는 단체인 '근로단체'를 통해 인민위원회와 별도로 주민을 건설 등에 동원하는 경우도 있다. 일선에서조차 이렇게 인민위원회와 일이 겹치는 경우도 있다. 체감이 어렵다면 자유아시아방송, 데일리NK 같은 곳에 들어가서 '도당/시당'과 '인민위원회'가 하는 일의 역할을 확인해 볼 수 있다.

다만 도시 지역의 동사무소는 지방인민위원회 소속은 맞고, 어느 정도 한국의 동사무소로 불리던 기관과 비슷한 일을 하기는 한다. 그런데 이 '동사무소'의 직원이 대부분 당원이거나 동사무소의 일도 모두 더 상위의 당이 통제할 수 있는, 한국과 다른 양상이 있다. 여기에 북한 인구의 상당 부분을 차지하는 농촌에서는 이런식으로 행정이 행해지지 않는다. 한국행정학회, 북한의 행정체계 이것도 북한에서는 기관의 하나의 위치는 중요하게 생각하지 않는 모양인지 '동소재지'라는 표현을 쓰기는 한다. # 최말단 행정조직인 인민반도 인민위원회의 통제를 받긴 하나 일단 인민반장부터 당원이며 인민반의 남편들만 관리하는 '세대주반장'이라고 하여 아예 노동당이 지명하는 직책도 있다. '동당비서'라는 인물이 언급되어 인민반장 위에 군림한다는 보도도 있다. # 덧붙여 주부들이 많은 인민반 특성상 여맹초급단체 위원장(여맹위원장 또는 여맹비서)이 동당비서 및 동사무장과 비슷한 권한을 지닌다고 한다[3].

농촌경리위원회 같은 농촌을 관리하는 기관은 인민위원회가 통제하지 못하는 중앙직속기관이다[4]. 한국처럼 농업에 국한된 분야나 적은 사람을 관리하는 곳이 아니라 그곳 토지나 해안의 방조제 같은 시설물까지 관리하며 노동자보다 많은 인구를 관리하는데, 이는 북한 경제활동인구의 1/3이다. # 농촌의 리지역은 동지역처럼 지방인민위원회 산하의 동사무소 조직에 의해 관리되는 것이 아니고, 군 협동농장경영위원회 산하의 리 협동농장관리위원회를 통해 실질적인 지도·감독이 이루어진다는 견해도 있다[5]. 남한으로 치면 읍면지역에서 조합장선거로 선출된 읍/면 농협조합장이 읍/면장을 겸하는 것과 유사하다. 농촌경리위원회가 하는 사무는 베트남, 중국이라면 인민위원회에 합치지만 북한은 그렇지 않다.

동 산하의 인민반을 동장이 관리해야 하는데, 인민반이 90개 정도면 동장은 주민에 대한 세부담이나 통제와 같은 관리가 어렵다고 한다. 이 경우 동을 새로 신설한다고 한다. #

저렇게 비효율적으로 보이게 기관을 잘게 쪼개놓고 당을 중시하는 까닭은 구소련과 중국 이상으로 당을 도구로 하여 국가를 완전히 통제하고, 말단은 자기가 맡은 권한만 가지며 말단과 그 아래의 조직만 견제하여 중앙이 통제를 수월하게 하도록 하기 위함이다. 10대 원칙 같은 규범을 보면 하부에서 큰 권한을 갖는 것은 '지방주의', '단위 특수화'라며 굉장히 싫어한다.

하나 더 오해할 수 있는 개념이 한국의 파출소에 비유되는 사회안전성 산하 '보안국'(도 단위), '보안부'(시/군 단위), '분주소'(동/리 단위)라는 기구이다. 한국 경찰 제도와 비슷한 원리다. 한국은 민주적인 국가이므로 파출소는 치안 위주의 임무를 담당하나 치안을 맡는 사회안전성이 한국에서는 동사무소에서나 하는 혼인신고나 출생신고도 담당한다. 주민 신원조사를 '사회안전'의 영역에서 담당하는 통제 위주의 제도 때문이다. #

북측은 남측과 달리 '직할시'나 '특별시', '특급시' 등을 시 이름에 붙여 쓰지 않는다. 즉 '평양직할시', '남포특별시' 같은 표현을 쓰지 않으며, 그냥 '평양시', '남포시'처럼 적는다. '직할시'나 '특별시'는 도급 행정구역을 지칭하는 용어일 뿐 실제로 사용하는 단위가 아니다. 과거 부산직할시가 1963년부터 1981년까지 공식 명칭이 경상남도가 빠진 그냥 '부산시'였던 사례[6]와 현재 수원시, 용인시, 고양시, 창원시가 법적으로 '특례시'로 지정되었으나 공식적으로 '수원시', '용인시', '고양시', '창원시'임과 같다.

특별시라는 행정 단위가 존재하는지 명확하지 않다. 2010년 함경북도 라선시(특급)를 최고인민회의 상임위원회 정령을 통해 '특별시'로 승격시켰고, 2012, 2014년에 발간된 북한 중학교(2012), 고급중학교(2014) <지리> 교과서에서도

며, '도(특별시)'라는 표현만 사용하였다. 현재 북한 외무성 홈페이지도 "조선민주주의인민공화국의 행정구역체계는 9개의 도와 4개의 특별시, 200여개의 시(구역), 군, 수천개의 리, 로동자구, 동 등으로 되여있다."라고 표현하고 있다.

그러나 북한 헌법이나 조선로동당 규약상으로는 줄곧 '도(직할시)'라는 표현만 등장할 뿐 '특별시'라는 명칭은 등장하지 않는 것으로 보아 법적으로는 존재하는 행정 단위가 아닐 가능성이 크다. 설령 '특별시'가 존재했다 하더라도 2018년 북한 외국문출판사가 발간한 "조선민주주의인민공화국 주요경제지대들"이라는 책자에서는 라선시와 남포시를 평양시와 동급의 '직할시'로 표현한 것[7]을 볼 때 2010년대 중후반 경에 다시 예전처럼 '직할시'로 환원되었을 가능성이 크다. 2014년 북한 <지리> 교과서에서도 '특별시'의 범주를 평양시, 라선시, 남포시라고 기재했으므로, 북한에서는 평양시와 라선시, 남포시, 개성시를 동급으로 규정함을 알 수 있다. 다만 앞서 언급한 《조선지리전서》의 사례처럼 '특별시'는 '직할'을 한다는 의미, 아니면 직할시는 '특별'한 시라는 뜻에서 두 표현 모두 동시에 통용되던 것이라고도 설명할 수도 있다.

요약하자면 시로 불리는 도급 행정구역은 도급의 지위 등 특별한 지위를 강조하고 싶을 때는 '특별시'로, 행정기능 상 직할의 의미를 강조하고 싶으면 '직할시'라고 불리는 것으로 파악된다.

단 과거에는 남측과 같은 방식인 '평양특별시'으로 적었다. 북한이 펴낸 조선지리전서[8]에서 1990년에는 "평양시는 해방 직후인 1946년 9월 북조선림시인민위원회 확대위원회 결정에 의하여 특별시로 개편되면서 평안남도에서 갈라져 나와 직할시(중구, 동구, 서구, 북구)로 되였다."라는 표현도 썼다. #

  자세한 내용은 북한의 주소 문서를 참고하십시오.

  자세한 내용은 도로명주소/해외 문서를 참고하십시오.

'도로명주소'를 북한이 실제로 쓰는지 불명확하다. 한국 정부는 도로명주소를 도입하며 북한도 이 주소를 쓴다면서 정책 도입의 정당성을 주장했으나, 북한 매체에서 '거리'를 나타내는 주소는 찾아보기 어렵기 때문이다.

2008년 10월 2일 조선민주주의인민공화국 최고인민회의 상임위원회 정령 제2906호로 채택된 '행정구역법'은 행정구역의 수정 절차 등 관리 사무를 규정하고 있다.

행정구역을 내오거나(신설) 고치는(변동) 사업은 일괄적으로 군의 행정구역의 수정이라도 최고인민회의 상임위원회의 검토가 필요하다. 지형지물의 변경까지 최고인민회의 상임위원회에 보고된다. 다른 행정구역의 토지를 이용하여 건축이나 농사를 짓는 것도 승인이 필요하는 등의 특이사항이 있다.

행정구역법 전문, hwp파일

행정구역 경계는 2024년 4월 북한 내부에서 공개된 지도, 그 다음으로는 오픈스트리트맵으로 보는 것이 가장 정확하다. 링크 황해남도, 황해북도 서부, 남포시, 평양시 중부에서 남부 지역은 2024년 10월에 북한에서 조선중앙통신에서 보도된 한국 무인기의 항적이라고 주장된 지도에서 확인된 행정구역 경계와 거의 일치한다. 강원도 지역도 2016년~2020년의 행정구역이다. 나머지 지역은 2013~2016년의 시군 경계에다가 북한 보도로 조정이 확인된 사항(향산군의 자강도 편입 등)을 보충한 것으로 추정된다. 통일부의 북한 지도 서비스도 있으나 10년도 더된 경계를 사용하고 있으며, 일부분은 임의로 그린 것으로 추정되는 경계도 있다. 조선향토대백과도 상세한 정보를 제공하지만 2008년의 자료가 최신이다.

위 '특별시, 직할시 관련' 단락을 참조

2023년 12월까지 북한은 남한을 국가로 인정하지 않고 '자국의 영토를 점거한 미 제국주의 앞잡이 식민지 통치 세력'으로 여겼기 때문에 대한민국령인 군사분계선 이남 지역도 자국의 영토로 간주했다.[9] 이북 5도마냥 북한도 조선로동당 6과 아래에 남측 행정구역 인민위원장을 임명했다.

그러나 북측이 수정한 행정구역을 인정하지 않고 광복 직후 행정구역(여운형의 조선건국준비위원회의 행정구역[10])을 주장하는 남한과 달리 북한은 남한이 수정한 행정구역을 인정한다. 가령 북한이 1990년 발간한 조선지리전서를 살펴보면, 낙동강의 발원지와 하구를 설명할 때 광복 이후 남한이 1957년에 단행한 경상남도 부산시에 구 설치와 1963년 부산직할시, 1981년에 이루어진 태백시 신설을 인정하여 발원지는 태백시로, 하구는 부산 서구로 설명한다.[11] 왜냐하면 대한민국의 방침은 대한민국의 군사분계선 이북 지역을 반국가단체로부터 '재수복'하는 것이라 뺏긴 지역의 정통성 주장을 위해 과거 행정구역에서 고정해놓지만 북한의 목표는 조선민주주의인민공화국의 군사분계선 남반부를 미제의 식민지통치로부터 '해방'시키는 것으로서 굳이 과거의 틀에 얽매일 필요가 없기 때문이다. 심지어 그들 입장에서는 개명해야 할 것 같은 "세종"이라는 지명도 일단은 그대로 쓴다. 대한민국의 행정구역 변동이 반영된 북한 발행 지도 비슷한 예로 중국은 대만에서 대만식으로 개편한 행정구역을 인정하는 반면 대만은 중국에서 중국식으로 개편한 행정구역을 공식적으로 부정하고 있다.

2023년 12월 말부터 북한은 대한민국을 정식 국가로 인정하면서 자기네 영토 범위를 한반도 북반부로 축소했다. 동시에 대한민국의 북부 영유권 주장은 거부한다. 또한 대한민국이 제1주적국가라며 평화적 통일 원칙을 거부하고 경계를 침범할 시 대한민국 전역을 침공해 차지하려는 야욕을 드러냈다. 전쟁이 일어나면 '수복'을 한다고 표현했기에 적어도 되찾아야 할 영토라는 개념은 버리지 않았다. 한편 북한이 주장하는 서해 영해선과 대한민국이 고수하는 북방한계선이 서로 어긋나있는 상태이기 때문에 북한은 언제든지 '대한민국이 서해 영해를 침범했다'라며 도발을 강행할 가능성이 있다.

북한 입장에서 보는 속칭 '남조선' 행정구역은 다음과 같다.