특별검사

특별검사(特別檢事, independent counsel)는 고위 공직자의 비리 또는 위법 혐의가 발견되었을 때 그 수사와 기소를 정권의 영향을 받을 수 있는 일반 검사가 아닌 독립된 변호사로 하여금 담당하게 하는 제도를 의미한다.

대한민국 검찰청의 고위간부 또는 검찰 수사에 영향을 줄 수 있는 고위공직자가 수사의 대상이 되는 경우 특별법에 의거하여 해당 사건 수사를 위해 임명하는 독립된 검사이다. 국회에서 해당 사건에 대한 '특별검사 임명에 관한 법률'을 제정하면, 해당 법률에 따라 검찰(행정부)에 속해 있지 않은 독립적인 지위를 가진 특별검사가 임명되어 수사·공소제기·공소유지 권한을 부여받는다. 정치적 중립성을 담보하기 위해 정당 가입 경력이 있는 변호사는 배제하는 조항을 특검법에 넣는 경우가 많다. 한마디로 표현하자면 고위공직자를 수사하기 위해 임명하는 검찰청 소속이 아닌 독립된 검사이다.

따라서, 특별검사는 행정부 소속[1]이 아니고[2] 공무원 신분도 아니다. 다만, 공소 제기와 유지 등 공소 권한과 수사 권한은 본질적으로 행정부에 속하고, 행정부로부터 독립된 권력인 특성상 이를 견제하기 위해 삼권 분립 차원에서 행정부 수반이자 국가원수인 대통령이 임명하도록 법률에서 정할 뿐이다. 이마저도 국회가 정하는 것이긴 하나, 헌법재판소의 판단을 보면 삼권 분립의 기능적 분담 차원이라 이렇게 하지 않으면 위헌 소지가 있다. 그리고 특검은 공무원 신분은 아니지만 준공무원으로서 고등검찰청 검사장에 준하는 예우(보수 등)을 받고, 또 독임제 행정기관 지위로서 김영란법의 적용을 받는다. #

소수론으로 행정부의 권한인 수사권과 공소권을 제한 또는 박탈하고, 이를 입법부인 국회에 귀속시키는 예외적인 제도라는 주장이 있다. 기본적으로 공무원 신분인 검사의 권한을 비공무원 신분인 특별검사에게 부여할 수 있는 이유를 특검이 필요한 부득이한 경우에는 입법부에게 행정부의 권한인 수사권 등을 스스로에게 귀속시킬 수 있는 특수한 견제 권한이 있다고 보는 것이다.

특별검사는 특별검사보라는 독립된 보좌 검사[3]를 대통령에게 임명을 제청[4]하여 대통령이 이를 임명할 수 있고, 특별수사관이라는 독립된 수사관[5]을 임명할 수 있다. 이들은 특검의 지휘를 받아 권한을 행사하며, 특검과 마찬가지로 준공무원 신분이다. 특검은 이들과 파견 공무원 등을 토대로 특별검사실[6]을 설치하고, 그 아래에 수사팀[7] 및 수사지원단[8]을 둔다.

미국의 영향을 받아 시작되어 1999년부터 실행되었고, 처음 실행된 것이 바로 옷로비 사건이다. 아이러니하게도 1999년은 정작 미국에서 특검이 폐지된 해다.

특별검사를 설치할 때마다 각 개별 수사범위를 한정해서 국회입법이 이루어진다. 각 사건의 법률 2조에 수사대상을 명시하고 있으며, 이를 두고 입법시 여야의 공방도 자주 생긴다. 통합된 특검법이 없기 때문에 그때그때 판박이인 법을 발의하는 방식으로 진행되었고, 2014년에 소위 상설특검법이 제정되었음에도 그 역할에 뚜렷한 한계가 있어 최순실 특검법처럼 여전히 개별 특검법을 제정하는 식으로 해결할 뿐, 2020년에야 상설특검이 처음으로 임명되었다.

특검을 한 번 시행하는데 들어가는 수사비용은 10억~20억 정도 소모되는 것으로 알려져 있다. 하지만 대한민국에서 비용 대비 효과는 미미한 편. 큰 목표를 가지고 특검을 시작하지만 대부분 기존의 수사결과를 재확인하는 수준에서 끝난다. 주로 정치쪽의 굉장히 민감한 사안을 다루기 때문에 특검이라고 해봤자 일반 검찰에 비해 운신의 폭이 넒지 않고, 경우에 따라서는 일반 검찰과 마찬가지로 외압이 들어올 수 있기 때문이다. 결국 신림동 쪽의 우스갯소리에 따르면 역대 특검이 밝혀낸 가장 혁혁한 전과는 앙드레 김의 본명을 전국민에게 알려줬다는 것이다.

다만 송두환 특검이라 불리는 불법 대북송금 사건 특검팀은 성과를 거두어 진상 파악 및 관련자 구속을 이끌어냈다. 당시 개입되었던 현대에 대한 수사압박으로 비자금까지 들통나자 당시 현대회장이던 정몽헌이 현대 사옥에서 투신하는 사건이 벌어지기도 했다.

그럼에도 특검 무용론 또한 끊이질 않는데, 이는 특검의 결정 과정에서 대통령과 국회 간의 정치적 대립과 타협이 이루어지고, 특검 구성 과정에서도 정치적인 압력이 작용하며, 그 기한과 연장 문제 등에서도 그러하기 때문이다. 또한 집권 세력과 거대 재벌 등의 문제에 있어서 효과적으로 시행되는가 하는 의혹도 있다. 가장 대표적인 예시가 삼성 비자금 특검.

2003년 12월 대통령 측근 비리 의혹 특검 이후로는 줄줄이 의혹만 남긴 채 무혐의나 소극적으로 형사처벌 되는 것에 그쳤다. 삼성 비자금 특검이나 BBK 특검, 디도스 특검 등이 의혹만 남긴 채 종결된 것이 대표적 사례이다. 내곡동 특검의 경우 상당한 성과를 거두었음에도 대통령의 연장 거부로 인해 미완으로 그쳤다고 여겨진다.[9] 그로 인해 검찰개혁을 시행할 경우 특검을 대체할 만한 기능이나 부서 설치, 검찰의 기소독점권 폐지 등의 특검 보완책도 함께 거론된다.

한국에 특검이 처음 도입된 초창기에는 대한변호사협회, 대법원 등 중립적인 기관이 특검을 추천하였으나, 어느 순간 국회 원내정당에서 추천하는 형태로 바뀌어 운용되고 있기에, 정치색이 없을 수가 없다. 현 정권 대상 특검이라면 그 자체로 정권 레임덕을 상징하며, 여당을 제외한 원내 제1, 제2야당 합의로 특검을 추천하는 식이다. 반대로 정권 교체 후에 이루어지는 전 정권 대상 특검이라면 무자비한 정치보복을 의미하는 경우가 많으며, 이미 실각한 전 정권 당시의 여당을 배제한 나머지 정당이 특검을 추천하는 경우가 보통이다.

어느 변호사 말에 의하면 대한민국 검찰청과 특검의 차이를 (떡값의) 선후불 차이라고 한다. 여기서 파생되어 나온 멸칭이 바로 떡검.

하지만 박근혜-최순실 게이트 특별검사팀[10]은 박영수 특검의 지휘 아래 70일이라는 짧은 수사기간에도 이재용 삼성전자 부회장을 뇌물공여 혐의로 구속하고, 문화계 블랙리스트 혐의로 김기춘 전 비서실장, 조윤선 전 문체부 장관을 구속하는 등 혁혁한 성과를 내어 국민 다수의 높은 찬사와 지지, 그리고 강력한 특검연장 요구[11]까지 받으며 특검활동을 종료했다. 결국 상황에 따라 얼마든지 잘 할 수 있다는 것을 보여준 사례라 볼 수 있다.

보통 특검에도 전술했다시피 현재 권력에 의한 외압은 들어오며, 의외로 특검 요구 세력에서도 결론을 낼 때까지 밀어붙일 의지는 없는 경우가 많아 어지간하면 수사관의 의지와 상관없이 별 의미 없는 결론으로 종결된다. 특히 수사 대상이 대통령 당선인이 되어버린 이명박의 BBK 주가조작 사건의 BBK 검사들이 대표적인 예시로 꼽힌다. 하나 아이러니한 것은 BBK 검사들 중 한 명인 윤석열 당시 검사가 2017년 문재인 정부의 인사이동에 의해 서울중앙지방검찰청장으로 부임해 다스 실소유주 논란 수사를 진두지휘하고 의혹의 당사자였던 이명박을 구속기소했다는 것. 다만 역시나 정호영 전 비비케이(BBK) 특검의 특수직무유기 혐의에 대해서는 ‘혐의없음’ 처분했다. “면죄부를 줬다”는 일부 비판에도 이렇게 한 것은 애초 은폐 의혹이 제기됐던 120억원을 다스 경리직원 조아무개씨의 개인 횡령으로 판단하면서다. 수사팀은 2008년 비비케이특검에서 다스를 수사했던 박정식 부산고검장 등 파견검사들은 조사도 하지 않았다. 그리고 2018년 2월 21일 공소시효는 완료되었다. #

또한 정치적으로 민감한 분야를 다루는 특성상 특검에 대한 진영논리도 자주 등장한다. 특정 사안에 대해 특검을 추진할 때 특검에 찬성하는 입장에서는 검찰의 수사 과정과 결과를 믿을 수 없다며 특검을 추진해야 한다고 주장하고, 반대하는 입장에서는 검찰 수사를 신뢰한다며 특검을 반대하는 식.

특검은 보통 검찰이 수사에 실패한 경우 도입되기 때문에, 검찰 수뇌부는 특검 상황을 파악하려고 파견검사를 통해 수사 상황을 거의 실시간으로 보고받는다. #

법률이 여러 개 제정되었지만 절차가 거의 똑같게 규정되어 있다.

'특별검사법'이 통과되어 시행되면, 국회의장은 특별검사법 시행일로부터 2일내에 특별검사의 임명을 대통령에 요청해야 한다.

대통령은 3일 이내에 추천권자에게 추천 의뢰를 해야 한다.

추천권자는 7일 이내에 각 사건당 2명의 특별검사 후보를 추천해야 한다.

추천권자는 초창기에는 대한변호사협회였으나 그 후 대법원장, 교섭단체로 차례로 바뀌었다.[12]

대통령은 추천된 후보자들 중 3일 이내에 각 사건당 1명씩 임명해야 한다.

특검법은 특별검사가 퇴직하는 날[13]까지 효력을 가진다.

★로 표시한 인물은 검사(군검사 포함) 출신 특별검사이고, ☆로 표시한 인물은 판사 출신 특별검사이다.

  자세한 내용은 특별검사의 임명 등에 관한 법률 문서를 참고하십시오.

정확한 제명은 '특별검사의 임명 등에 관한 법률'(약칭 : 특검법)이다. 박근혜의 대선 공약에 따라 박근혜 정부 때 제정되었는데, 대체적인 내용은 기존의 특검법들과 대동소이하다.

특별검사제도를 도입하기 위한 근거 법률을 제정하는 과정에서 그 도입 여부 및 특별검사의 수사 대상, 추천권자 등을 둘러 싸고 여야 간에 정치적 공방이 끊이질 않았고, 결과적으로 특별검사의 수사 결과에 대한 불신으로까지 이어져 왔는바, 미리 특별검사제도의 발동 경로와 수사대상, 임명 절차 등을 법률로 제정해 두고 문제가 된 사건이 발생되면 곧바로 특별검사를 임명하여 최대한 공정하고 효율적으로 수사할 수 있도록 국회 본회의 의결이 있거나, 법무부장관의 결정이 있으면, 대통령이 지체없이 국회 특별검사후보추천위원회에 2명의 특별검사 후보자 추천을 의뢰하고, 위 위원회가 5일 이내에 후보자를 추천하면, 대통령이 추천된 후보자 중에서 1명을 3일 이내에 특별검사로 임명한다.

2007년까지는, 검찰의 불기소처분에 불복하여 고소인이 재정신청을 하고 법원이 이를 받아들여 부심판결정을 한 경우, 법원이 그 사건에 대하여 공소유지담당 변호사를 지정하면 그 변호사가 검사 대신 공소유지를 하였으므로, 특별검사와 다소 비슷하다.[14]

이를 언론에서 특별검사라고 지칭하는 예가 있었으나, 이것은 특별검사는 아니다.

잘 알려진 사실은 아니지만 문재인 전 대통령도 변호사 시절에 1990년에 공소유지담당 변호사로 임명되어 활동한 적이 있었다고 한다. 1987년에 부산항에서 건강 매트리스를 밀수하다가 적발된 박명률이란 인물이 당시 세관원 3명에게 붙잡혀 물고문을 당해 자백했다고 재정신청을 낸 이른바 부산 세관의 고문세관원 재정신청사건에 박윤성 변호사와 함께 2인이 공소유지를 했다고 한다.기사

문재인 정부 들어서 대검 검찰개혁위원회는 공소유지담당 변호사 제도의 재도입을 추진하고 있는 것으로 알려졌으나,# 결국 흐지부지되었다. 다만 박근혜 정부의 최순실 등 민간인에 의한 국정농단 의혹 사건 규명을 위한 특별검사의 임명 등에 관한 법률 같은 경우에는 특별검사가 공소제기한 사건의 상고심 판결이 선고되었으나 확정되지 아니한 중에 특별검사와 특별검사보가 모두 궐위된 때에는 해당 사건은 관할 검찰청 검사장에게 승계된다는 규정을 넣어 박근혜-최순실 게이트/재판/김기춘·조윤선·김상률·김소영 재판의 파기환송심은 서울고등검찰청 검사장에게 승계되었으나 검찰청법 제7조의2에 따라 김일권·남철우 검사가 재판을 맡았다. 이는 포항 가짜 수산업자 사기 사건으로 박영수(법조인) 특별검사가 사임해 파기환송심이 열리지 못하고 있었기 때문이다.

United States Office of the Independent Counsel

미국에서는 이전부터 특별검사의 관행이 있었으며, 1978년 제도로 제정되어 20년간 총 20번의 특검이 있었다. 그런데 처벌이 불과 4건에 불과하고, 삼권 분립 위반 논란과 위헌 논란까지 겹친 끝에 결국 1999년 폐지되었다. 법은 폐지된 대신에 미국 연방 법무부의 내부 조직(United States Department of Justice Office of Special Counsel)으로 바뀌었다. 법무장관(검찰총장)[15]이 연방항소법원의 추천을 거쳐 특별검사를 임명, 의혹 사건을 수사할 수 있도록 했다. 워터게이트 특검이나 클린턴 특검이 유명하다.

2017년 도널드 트럼프 대통령이 대선캠프의 러시아 내통 의혹(러시아 게이트)에 휘말리면서 조사를 위해 미국 법무부에서 특검 수사를 결정하면서 18년만에 특별검사가 부활했다. 특별 검사 업무는 로버트 뮬러 전 FBI 국장이 맡게 된다. 이번 의혹이 코미 전 FBI 국장의 해임으로 인해 불거진 것을 생각해보면 흥미로운 부분이다.

2022년 경부터 인터넷에서 다수의 사람에게 부러움을 살 정도로 질투나는 대상에게 '특검하라'는 식의 댓글이 유행하고 있다. 밈의 근원지는 불명이나 채상병 특검법과 김건희 특검법이 연일 뉴스에 오르내리는 상황에서 나온 것으로 보인다. 누군가 알콩달콩 예쁘게 연애하고 있다는 내용의 영상에 '특검하라'는 댓글이 달리는 식. 법적으로 전혀 문제가 되지 않는 상황임에도 불구하고 누군가에게 특검을 시행해야 한다는 드립이 어이없으면서도 동시에 부러운 대상을 끌어내리고 싶은 심리를 네 글자로 표현한다.[16]

이외에 검사라는 별명이 있는 노진혁이 적시타 등 활약을 하면 '특검 완료'라는 말이 쓰이기도 한다.